В условиях продолжающейся в стране реформы государственного управления проблема ограничения прав государственных служащих приобретает высокую актуальность, так как одной из основных ее задач признается создание органами государственной власти оптимальных условий для реализации прав и свобод граждан.
В связи с этим возникает необходимость в четком нормативном закреплении ограничений и запретов, от которых во многом зависит эффективность профессиональной деятельности по исполнению полномочий государственных органов, законность принятия решений и гарантированность соблюдения прав человека гражданскими служащими.
Установленные законом N 79-ФЗ ограничения, связанные с гражданской службой, заключаются в ряде правил, за рамки которых гражданским служащим выходить запрещено. Их назначение - обеспечить четкую работу государственных служащих, способствовать созданию условий для их независимости от различного рода государственных и негосударственных структур, предотвращению возможных злоупотреблений. В связи с этим недопустимым является нечеткое определение категории правовых ограничений, связанных с государственной гражданской службой.
Таким образом, ограничение прав государственных гражданских служащих можно определить как гарантированность реализации служебной деятельности в сфере соблюдения государственными служащими публичного интереса (прав и законных интересов граждан и организаций) и пресечения различного рода злоупотреблений своими обязанностями .
В научной литературе нет единого подхода к определению понятия «правовое ограничение». Существуют и разнообразные классификации правовых ограничений, устанавливаемых для государственных гражданских служащих. Так, В.А. Козбаненко выделяет общие и специальные ограничения. Общие являются неизменным элементом в своем нормативном содержании для всех гражданских служащих. Специальные связаны с особенностями их профессиональной деятельности и могут вводиться только на основании федерального закона или устанавливаться подзаконными актами в зависимости от того, на какую сферу отношений они направлены.
Можно согласиться с мнением А.В. Малько о том, что правовые ограничения представляют собой «правовое сдерживание противозаконного деяния, создающее условия для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите; это установленные в праве границы, в пределах которых субъекты должны действовать, исключение определенных возможностей в деятельности лиц» .
Е.В. Охотский считает целесообразным делить ограничения с учетом цели их установления на:
1) ограничения, касающиеся политической сферы; 2) ограничения, направленные на недопущение использования служебных полномочий; 3) ограничения, направленные на недопущение получения неимущественных выгод; 4) запреты на использование в неслужебных целях средств материально-технического и информационного обеспечения, другого государственного имущества .
Основываясь на положениях Закона N 79-ФЗ, можно выделить следующие группы ограничений: 1) ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу (ст. 16); 2) запреты, действующие во время прохождения гражданской службы (п. п. 1 - 2 ст. 17); 3) запреты, сохраняющиеся после увольнения со службы (п. 3 ст. 17).
Итак, ст. 16 Федерального закона N 79-ФЗ установлены следующие правовые ограничения.
Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:
1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу.
В соответствии со ст. 29 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданин может быть признан недееспособным, если вследствие психического расстройства он не может понимать значения своих действий или руководить ими.
Ограниченно дееспособными признаются лица, которые вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставят свою семью в тяжелое материальное положение (ст. 30 ГК РФ).
Разграничение между дееспособностью и недееспособностью проводится по юридическому критерию, состоящему из двух признаков: интеллектуального (невозможность отдавать отчет в своих действиях) и волевого (невозможность руководить своими действиями). Это понятие включает причинную связь между такими фактами, как наличие у гражданина душевной болезни или слабоумия и его неспособность понимать значение своих действий или руководить ими.
Законодательством установлено, что, если судебным решением лицо будет признано дееспособным, это является признанием его "вменяемости" и способности вновь адекватно осознавать окружающую реальность и управлять своими действиями.
Несмотря на это положение, нельзя забывать и о моральной стороне, ведь злоупотребление гражданским служащим спиртными напитками или наркотическими средствами ставит не только семью в тяжелое материальное положение, но также может нанести вред интересам государства.
Данный вопрос имеет исторические корни. Так, в дореволюционной период российской государственности в соответствии с Указом Николая I "О нетерпении на службе людей нетрезвого поведения" (1826 г.) руководящие должностные лица были обязаны "принять за непременное правило никого, кто нетрезвого поведения, на службе не иметь". Кроме того, от руководителей требовалось фиксировать подобные пороки в ходе аттестации служащих и отмечать их в послужных списках . Поэтому правительство, заботясь об авторитете власти, обращало внимание на то, чтобы в государственном аппарате работали люди, ведущие трезвый образ жизни.
Одним из важных компонентов в деятельности гражданских служащих является наличие у них морального авторитета - репутации. Под репутацией принято понимать сложившееся у окружающих мнение о нравственном облике того или иного человека (коллектива), основанное на его предшествующем поведении, моральная оценка его поступков и производное отсюда ожидание характера его действий в дальнейшем. Таким образом, репутация обращена и в прошлое, и в будущее. С одной стороны, в ней отражено положительное либо отрицательное отношение к прошлой деятельности служащего, с другой - она оказывает влияние на его роль и место в дальнейшем, в частности, на его последующее осуществление деятельности на должности гражданской службы.
Гражданский служащий, осуществляя свои полномочия, должен быть рассудительным и надежным, так как сфера его деятельности затрагивает интересы как государства, так и отдельной личности. А если он вследствие психического расстройства или аморальности не может осознавать характер своих действий или руководить ими, то, безусловно, не способен, и не вправе состоять на гражданской службе.
Таким образом, целесообразность введения такого ограничения для граждан, претендующих на должность государственной службы или для гражданских служащих, в биографии которых имеются или были такие отрицательные моменты, очевидна. В этих целях следует установить обязательное представление, соответствующего письменного документа об отсутствии подобных фактов в биографии, которую излагает гражданин при поступлении на гражданскую службу;
2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости.
Итак, по истечении срока, определенного судом, гражданин может быть принят на службу на общих основаниях, а погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, с ней связанные.
Для более полного раскрытия данного вопроса следует обратиться к опыту зарубежных стран, в которых законодательно установлены специальные ограничения для поступающих на государственную службу, в плане их личной репутации, так как впоследствии они все же являются носителями властных полномочий, и представителями государства в определенных сферах своей деятельности. Например, польское законодательство (Закон от 18 декабря 1998 г. "О гражданской службе") устанавливает четкие критерии, которым должны соответствовать кандидаты на должность членов корпуса гражданской службы, в числе которых - отсутствие судимости за умышленно совершенное преступление и наличие незапятнанной репутации (ст. 4) . В Эстонии (Закон "О публичной службе") также запрещено поступать на государственную службу лицам, имеющим судимость за умышленные преступления, в Литве (Закон "О чиновниках") - ранее осужденным за тяжкие преступления и преступления против государственной службы. В Латвии - судимым за умышленные преступления, а также осужденным, подсудимым, обвиняемым или подозреваемым в совершении преступления .
В этом аспекте интересным является и опыт Франции. Так, одним из условий приобретения статуса чиновника, является обладание гражданином политическими правами, это означает, что кандидат не должен быть приговорен к наказанию, включающему запрет избирать и быть избранным, или к поражению в политических правах.
Предъявление бюллетеня N 2 "сведений о судимости", таким образом, является для французской администрации средством проверки, обладает кандидат политическими правами и высокой нравственностью или нет. На основании отметок в бюллетене административные власти могут отказать в допуске к должности .
На гражданскую службу не должны приниматься лица, которые имеют не только не снятую или не погашенную судимость, но и которые ранее были судимы за умышленные преступления, так как они не надежны и не могут находиться в доверии как со стороны государства, так и общества. В данном случае это ограничение должно применяться ко всем гражданам, поступающим на службу (независимо от квалификационных особенностей должности, на которую они претендуют), так как, обладая возможностью состоять на государственной службе, они тем самым: 1) подрывают моральный облик государства; 2) ставят под угрозу его безопасность; 3) могут действовать вопреки его интересам;
Если чиновник отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если его будущая работа связана с использованием таких сведений, он так же не может быть принят на госслужбу.
Право человека на информацию является одним из его субъективных прав, это положение закреплено в ст. 19 Всеобщей декларации прав человека . Однако, если разглашение сведений может причинить вред интересам национальной безопасности, государство вправе устанавливать определенные ограничения.
В соответствии со ст. 9 закона N 149-ФЗ ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами.
В соответствии с вышеизложенными целями возникает необходимость защиты информационных ресурсов государства от утечки важной политической, экономической, научно-технической и военной информации. Этим определяется существование института государственной тайны, который создает надлежащие условия для проведения государством независимой информационной политики и защиты своих национальных интересов.
Законом N 5485-1 установлен перечень сведений, составляющих государственную тайну, в сфере военной области, экономики, науки и техники, внешней политики, контрразведки, разведывательной и оперативно-розыскной деятельности.
При приеме на службу, связанную с необходимостью доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, ст. 21 Закона N 5485-1 предусмотрена также процедура оформления допуска, которая заключается в санкционированном полномочным должностным лицом ознакомлении конкретного лица с такими сведениями.
Обращаясь к международному опыту, особое внимание следует уделить порядку осуществления доступа к секретной информации в Соединенных Штатах Америки. В соответствии с Законом "О доступе к секретной информации" 1947 г. (в редакции 1994 г.) одним из таких условий является согласие лица на представление финансовых сведений о приобретениях и путешествиях, информации о финансовом положении и зарубежных поездках. От оформления допуска по закону освобождаются только высшие должностные лица США - Президент и вице-президент, конгрессмены, члены Верховного суда, а также федеральные судьи, назначаемые Президентом США .
Одним из способов сохранения государственной тайны США является включение в трудовые контракты государственных служащих специальных условий, например подписание соглашения о неразглашении секретной информации. В Российской Федерации такие условия могут включаться в служебный контракт, но только в случае, если их использование будет предусмотрено служебным регламентом .
Таким образом, отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, установленным п. 3 ч. 1 ст. 16 Закона N 79-ФЗ, ведет к автоматическому отказу в приеме на государственную службу или прекращению служебного контракта;
4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению.
Наиболее важно здесь то, что такой нормативный акт не принят, что может привести к приему на службу или прохождению службы лицом, имеющим заболевания, которые представляют опасность. Конечно, в настоящее время действует Постановление Правительства N 715 . Но необходимо принятие акта, который бы регулировал и предусматривал все негативные условия при приеме и прохождении гражданином службы. Как, например, Список заболеваний, установленный Постановлением N 208 , где перечислены некоторые инфекционные и паразитарные болезни, новообразования, психические расстройства и расстройства поведения, болезни нервной системы. Кроме того, заболевание должно быть подтверждено заключением медицинского учреждения, но ведь остается открытым вопрос: каким образом о наличии такого заболевания должно стать известно руководителю, имеющему право освободить государственного служащего от занимаемой должности по состоянию здоровья или отказать в приеме на службу. Ведь сам такой государственный служащий по разным причинам может это скрыть .
Интересен опыт Франции. Так, законодатель, устанавливая требования, предъявляемые к кандидату на должность, особо выделяет требование его физической пригодности, которое, в свою очередь, меняется в зависимости от рода будущей деятельности кандидата. Общий статут не исключает в настоящее время кандидатов, больных раком, туберкулезом или нервными расстройствами, однако Декрет от 14 февраля 1959 г. содержит список заболеваний, которые препятствуют поступлению на государственную службу, если кандидат не находится в стадии ослабления болезни. Администрация обязана проверять физическую пригодность кандидатов, требуя предъявления двух медицинских свидетельств, выданных под присягой практикующим врачом общего профиля и доверенным физиологом. Административный суд контролирует заключения административных властей. Из этого следует, что каждому виду функций соответствует список заболеваний, несовместимых с их выполнением, например, слепота позволяет занять место преподавателя высшей школы, но препятствует работе в техническом образовании.
Условие физической пригодности во Франции смягчено или устранено для ряда категорий лиц, например инвалидов. Многочисленные законы организуют прием инвалидов на службу, в частности, обязывая государственные органы нанимать не менее 3% общего штата из числа инвалидов .
В соответствии со ст. 28 Закона N 79-ФЗ гражданскому служащему, который по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением не может исполнять должностные обязанности по замещаемой должности гражданской службы, предоставляется соответствующая его квалификации и не противопоказанная по состоянию здоровья иная должность. В случае отказа гражданского служащего от перевода либо отсутствия такой должности в том же государственном органе служебный контракт прекращается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы (п. п. 2 - 3 ст. 28 Закона N 79-ФЗ).
Рассматривая эту сферу отношений, можно прийти к выводу, что, несмотря на подробное регулирование вопроса дальнейшего прохождения государственной службы в случае наличия определенного заболевания, отсутствие перечня по этим заболеваниям делает невозможным реализацию этих положений в полной мере на практике;
5) близкого родства или свойства с гражданским служащим, если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.
Данное ограничение законодательно закреплено во многих зарубежных странах. Но в наиболее подробном виде оно содержится в партийном документе Китайской Народной Республики - Временном положении о работе по подбору и назначению на должности руководящих кадровых работников партийных и государственных органов, принятом ЦК КПК 9 февраля 1995 г. Так, если государственные служащие КНР являются мужем и женой или если между ними имеются отношения кровного родства по прямой линии, отношения кровного родства по боковой линии в пределах трех поколений и отношения близкого родства по линии родственников мужа и жены, то им нельзя в одном и том же учреждении занимать должности, находящиеся в прямом подчинении одного другому, или должности, связанные отношениями прямого руководства высшей инстанции с нижестоящей; таким государственным служащим также нельзя заниматься контрольной, ревизионной, кадровой, финансовой деятельностью в тех учреждениях, в которых они занимают руководящие посты. Должностное лицо, находящееся в родственных отношениях, не вправе рассматривать дела своих родственников .
В России ограничение совместной службы родственников было известно и дореволюционному законодательству. В советский период деятельность органов власти по принятию мер в сфере упорядочения приема на службу в административно-политические органы Советом Народных Комиссаров 21 декабря 1922 г. были приняты специальные Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях, которыми вводились определенные ограничения для служащих в связи с их работой во властных структурах. Правила устанавливали ограничения при приеме или исполнении службы в одном учреждении лицами, находившимися в близком родстве или свойстве, если имела место подчиненность или подконтрольность одного из них другому, причем под подчиненностью или подконтрольностью понимались не только непосредственные связи .
В 1971 г. в ст. 20 КЗоТ было внесено принципиальное изменение, касающееся этого ограничения: включено слово "непосредственной" . Затем это дополнение вошло в пп. 5 п. 3 ст. 21 закона № 119-ФЗ , кроме того, само ограничение уже было направлено на государственную службу, а не только на службу родственников в одном государственном органе.
В настоящее время в соответствии с пп. 5 п. 1 ст. 16 закона N 79-ФЗ ограничение совместной службы родственников определяется наличием близкого родства или свойства претендента или лица, состоящего на службе с гражданским служащим, в случае если их профессиональная служебная деятельность на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, лиц, замещающих государственные должности, связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.
Исходя из вышесказанного, целью установления такого ограничения на гражданской службе, является недопущение возможного отрицательного влияния близких родственных связей на служебные отношения гражданских служащих, а следовательно, и на качество их служебной деятельности, которое может проявиться не только в снижении дисциплины, но и в злоупотреблении служебным положением.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
